Youth Participation in District Affairs: Advising District Councils to Spearhead Participatory Budgeting Initiative in Communities

撰文:MWYO研究員 郭東旺

在反修例運動影響下,今屆區議會不但政治陣營大洗牌,議會也急速年輕化。筆者統計選舉事務處的資料發現,撇除無申報年齡的區議員和當然議員,餘下425名民選區議員的平均年齡僅37.3歲,較上屆下降7.4歲,最年輕的深水埗區更只有33.4歲。可見在歷經大型政治事件和公民社會不斷發展下,青年除了越來越關心政事,更開始思考自身與社區之間的關係,着手參與地區事務,這份參與熱誠亦得到選民的認同與賦權。

回顧以往區議會的角色模糊,一般青年亦沒有明確渠道投身社區發展,以致他們對所屬當區的歸屬感和參與度都較為隱性和壓抑,往往需要遇上危機或挑戰時才會觸發出來,例如上水水貨客或屯門公園噪音問題。即使近年以青年為骨幹的地區組織在18區遍地開花,可惜規模參差、資源不足、效能沒有保證。要將年輕人對社區的情感轉化成有效且系統性的參與,新一屆區議會還需以嶄新思維和手法,增加青年參與地區事務的渠道,其中「參與式預算」也許是一個開始。
 

何謂參與式預算?

參與式預算是一種直接民主的方式,由市民決定部分公共預算支出的優先次序或用途。過程中民眾會討論社區發展的需要、提出方案,並以投票等方式決定公共資源的配置。早在1989年,巴西愉港政府就首開先例,公開所有預算,包括公共債務、政府人員開支和投資計劃等,並組織各類型社區會議讓公民參與討論、審議和決定,最終按民意把國家資源逐步引進到較貧窮的區域和公共服務上,同時促進了基層社區組織的發展。目前全球超過1,500個國家、城市、社區,甚至機構均有推行參與式預算的經驗,如美國、英國、日本和台灣,各地在實踐上不盡相同,沒有劃一的模式。
 

為何區議會可以一試?

觀乎香港區議會的規模、職權和資源配套,均有條件試行參與式預算,而且現時更有各項宗旨不同的地區撥款計劃提供支援。這些計劃主要有三項,第一,社區參與計劃,它每年為區議會撥款4億6,160萬元(平均每區約2,560萬元)以推行或資助社區參與項目,目的是加強社區精神和團結,促進民生福利。第二,地區小型工程計劃,它每年為區議會提供3億4,000萬元(平均每區近2,000萬元),讓其在區內推行每項不多於3,000萬元的小規模建築工程,以改善地區設施、居住環境及衛生情況。第三,地區主導行動計劃,它每年提供6,300萬元(平均每區350萬元)作改善居民生活質素、公共地方管理和優化社區設施之用。在第一、二項計劃中,各區區議會有權按計劃宗旨自行決定撥款的運用。第三項計劃則由民政專員擔任主席的地區管理委員會統籌,區議會就工作優次提供意見和參與推動,而相關政府部門積極配合。

既然有了足夠的資源、網絡和自主性,全港18個區議會,任何一區有興趣都可考慮從上述的地區撥款計劃中預留部分款項,例如100至500萬元不等,在區內推行參與式預算計劃(下稱預算計劃),讓該區青年討論、提案,並決定如何運用於社區發展上,然後按方案的需要由區議員按既定程序提交給行政部門或外判非政府組織執行。
 

具體上如何實踐?

在實際操作上,筆者嘗試提供一些建議。有意推行預算計劃的區議會可先成立一個特別委員會或工作小組,例如預算計劃工作小組(下稱工作小組),並邀請相關政府部門及地區組織的代表加入,一起執行和監察計劃。不同分區能因應實際情況考慮將部分工作外判給民間機構執行,並接受工作小組的監督。

在推出預算計劃前,工作小組須設立一站式網站供上、下載文件和資料,以及發表和回應意見。這可考慮善用現有的青年一站式網站,如youth.gov.hk。預算計劃推出後,工作小組應利用其網站、社交媒體,以及在社區會堂和學校舉行會議論壇,讓當區青年了解預算計劃目的和規則,並作討論。在給予充足的意見交流時間後,有想法的青年可透過網站提交建議書,內容除了須要符合原來撥款計劃的宗旨外,對社區發展也要有兩年或以上的效益,而且成效較易衡量,例如增建社區設施、推動保育項目等。

當集齊所有建議書後,工作小組可按一系列評選準則,包括可行性、在地性(與社區的關連及對社區的觀察)和創意等,選出10至20份入圍方案,繼而邀請熟悉地區事務的政府部門代表、地區組織和區議員組成顧問團,為提案者提供技術支援,協助他們完善方案,增加其可行性。然後,工作小組須舉辦連串線上及線下的社區審議,一來向公眾闡明建議書的挑選原則,二來讓提案者向當區年輕人介紹他們的方案,甚至進行辯論。其後利用區內的學校網絡或以線上的方式讓當區青年投票決定落實哪個方案。而獲選的提案者將可加入工作小組,與其他小組成員共同參與到方案的落實、監察和後期成效評估的過程中。工作小組和相關政府部門須定期在網站匯報進度,受市民監察。最重要的是,整個活動過程,包括討論、建議、決策、執行、監察和評估,青年都能參與其中。

參與式預算建議具改革性,區議會、政府和地區組織要有一定的魄力和膽識合作推動,當中牽涉的人力、物力,以至利益關係甚多,故最初可先由一個至數個地區作試點,例如是15至24歲青年人口最多的沙田區。當累積一定經驗和檢討後,再推廣至其他分區,甚至把活動對象逐步擴充至區內其他居民,而長遠還要研究如何將其制度化的課題。
 

如何評估成效?

當預算計劃在社區實行後,居民無疑會關注這項創新意念的成效。參考中山大學社會學系教授萬毓澤在〈台灣當前的參與式預算概況:反省與前瞻〉一文中的幾個指標,筆者認為區議會版本的青年參與式預算,也可以從參與的廣度和深度,以及制度和非制度層面來檢視。

在擴大青年參與方面,制度上須確保門檻是對多數年輕人開放的;而審議、提案和投票的議題類型也應盡量不設限制,涵蓋社區大小事務。在非制度層面,須促進參加者的性別和社經地位的合理分佈,注意是否多數參加者都是背景條件較好的青年,還是相對多元廣泛。另外,參加動機是主動還是受第三方如政黨動員都值得留意。在深化青年參與方面,制度上須保障決議具有約束力。提案或投票前需有審議機制讓參與青年及其他有興趣的持份者作充分討論,其後參加者亦可以監察決議的執行。在非制度層面,須考量審議的質素,包括參加者能否暢所欲言,互相聆聽。另外是推動參與式預算期間能否結合或促進既有的民間力量,如地區青年組織。
 

參與式預算有何好處?

對青年而言,參與地區事務的門檻將大大降低,一改傳統的精英主義。年輕人不再需要先擁有人脈網絡、專業背景、從政經驗,或成為大人眼中的「乖孩子」才能獲邀加入某地區委員會或工作小組,在體制內發聲。更不需要花上大量資源和時間成本,過五關斬六將去參選區議員,然後任重道遠地在區內辛勤耕耘四年。一般青年只要有好的點子,理據充足,便有渠道和機會參與社區建設。

其次,青年過去的無力感也得以大為消弭。現時不論是政府部門還是區議會,都鮮有舉行社區恆常諮詢。通常是在推行個別大型政策或地區項目,例如市區重建或《財政預算案》,才會落區。而多數區議員則主要通過辦事處或擺街站接觸街坊,非正式諮詢如短暫交談或食飯茶聚居多,成效差參。加上反饋機制不明確,青年難以得悉提出的意見有否被接納,以及不採納的原因。相較於以往的諮詢辦法,參與式預算不再是「你的聲音我們聽到了,多謝你的意見」,而是對社區發展具有實質的影響權力,年輕人可以感受到社區參與的直接效能感。

如此一來,青年將更積極關注和討論地區事務,歸屬感會隨之而上升。同時,他們不但可以親身體驗到制訂政策的挑戰、認識地區治理、加強公共討論的基礎知識,也能夠學習審議式民主的精神,培養各方面技能,如理性溝通、解難和組織能力,這對個人成長和發展都有好處。

對區議會而言,推行參與式預算意味着信任和重視青年,願意將部分權力交付他們。這有助鞏固當區區議會和年輕人的關係,讓兩者在一個契機下互相理解和建立互信。其次,區議會過去出現的「小白象」工程一直為人詬病,例如觀塘音樂噴泉、鰂魚涌「不能」避雨亭和將軍澳「億元行人天橋」,都曾被當區居民批評「勞財擾民又無謂」。參與式預算能把區議會一部分工作和財政體制變得更加公開透明,透過集體智慧,把部分撥款直接用在民眾身上,減少以往因諮詢不足或撥款準則不夠透明而產生的公眾疑慮。當區議會能夠發揮應有的諮詢功能,地區施政更加民主化,公共服務的質素就能提升,而整個社區的凝聚力也會增加。
 

長遠區議會需要有實際計劃、行動和執政意志

新一屆的區議員承載着香港人的寄望和厚愛進入議會,大家都期待着他們能夠開創一個以民為本的新態勢,為社區帶來新景象。最近有不少區議會開始探討增加公眾社區參與的渠道,其中南區區議會更把參與式撥款納入跟進工作之列,令人充滿期待。而另一邊廂,政府曾在《施政報告》和《香港青年發展策略:公眾參與報告》先後承諾要多加善用18區的青年網絡,整合地區青年資源,讓年輕人能於地區層面作出貢獻。故毋庸置疑,當局有責任按《基本法》第97條,給予區議會所需的權力和支援以推動青年地區參與。今次區議會大換血,猶如重新注入新鮮活潑的細胞,促進了議會新陳代謝,這些新丁議員想法多,包袱較少,確實是一個契機推動新措施,讓體制外的青年都能對地區事務作出更大貢獻。如果政府和區議會都能做到海納百川,則有容乃大,最終得益的無疑是香港。
 

2020年3月6日原文刊於《信報》
 


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