Could Participatory Budgeting Work in Hong Kong? (1)

撰文:MWYO青年辦公室 研究員 郭東旺、研究員 陳宇謙

自去年區議會換屆起,有部分區議員提倡推行參與式預算。例如灣仔區成立了「推行參與式預算工作小組」,南區的「社區參與事務委員會」在職權範圍中明言要籌劃及推動參與式預算。筆者於去年年初,也在報章撰文就有關計劃提出了一些實踐和成效評估方法,並陸續與灣仔、南區和元朗等近十區的區議員進行交流。然而,一年過去,不少區議員均發現提倡或動議都不是最難,難的是如何實踐。始終每區區情和議會氣氛都不一樣,而且作為地方諮詢架構,自然有程序和規例要跟從,這難免需要更多時間去探討。加上疫情持續肆虐和政治氣氛低迷,早前更傳出部分區議員或因被指違誓而失去議席,這都為區議會工作增添了一道陰霾。

坊間有不少朋友開始擔心參與式預算可能與香港無緣。特別是在近年本地政治紛爭越趨兩極、自由多元的價值漸被遺忘、無力感以至民粹主義不斷蔓延的情況下,很多人開始對民主產生疲態甚至不再信任。然而,筆者認為正正是今天這些挑戰,我們更加需要透過參與式預算引入公平有效的參與渠道,鼓勵更多理性和負責任的公共討論,逐漸走出「立場先行」和「二元對立」的思維,如此才能讓市民重拾對民主和公民參與的信心與希望。
 

甚麼是參與式預算?

在探討參與式預算能否落戶香港之前,在此先介紹其特色。它結合了直接民主(Direct Democracy)和審議式民主(Deliberative Democracy)的元素,由市民決定部分公共預算支出的用途或優先次序。若然在社區推行,居民將可討論社區發展的需要、提出方案,並以投票等方式決定公共資源的配置,然後監察有關提案的執行。這種民主過程讓居民能夠直接、自願、普及而平等地參與。公共決策的過程不再只限於少數精英說了算。
 

同一個名字,不同的模式

目前參與式預算已在全球超過2,000個國家城市或地區推行,參與者橫跨五大洲。究其受歡迎的原因,除了是因為它能進一步滿足公民參與的效能感外,與其執行上的彈性不無關係。儘管大部分國家都將市民決定公共預算的過程統稱為參與式預算,但仔細觀察下,各地的方案在主導部門、規模、動員模式等方面都存在不少差異。正是因為這些差異,參與式預算才能被不同政治體制和文化所接受,在世界各地落地生根。
 

諮詢型的參與式預算

早在2004年,中國內地已有不少城市、鄉縣和社區開始引入不同模式的參與式預算。以江蘇無錫為例,當局首先透過居民委員會和逐戶調查的方式收集民意,並根據這些民意設計一系列提案,然後由居民委員會推薦及居民自薦的方法產生居民代表。這些居民代表負責投票決定方案的執行,而在投票前他們能夠獲得培訓學習公共預算的制訂。由於提案主要由當地政府設計,而有份推薦居民代表的居民委員會亦具官方色彩,以致這種模式官方主導成分較多,但依舊無阻它讓市民直接參與制訂和討論公共預算的目的。美國獨立研究機構Horizon Research對無錫案例的調查顯示,高達六成受訪的當地居民參與了是次計劃,反映項目得到了當地人的廣泛認同和支持。

另外,無錫居民在確定方案後的工程監督上亦發揮重要的參與角色。在公開招標後,當地的小區會組織居民到現場監督工程,甚至舉辦四方(參與式預算主辦方、其他政府部門、居民、施工方)會談,讓居民對工程進度和質量表達意見。由於參與式預算能夠靈活融入無錫的民情且符合官方的管治理念,有關計劃更獲得了當地領導的肯定,因此讓居民參與決定的公共預算亦由2006年的300萬人民幣上升至2008年的超過3,000萬人民幣,而實施範圍則由原先兩個社區試點,發展至22個社區。提案內容主要是擴闊道路或興趣休閒中心等民生工程。
 

執行型的參與式預算

在地球另一端,巴黎正推行着另一種截然不同的參與式預算。2016年當地的參與式預算總額高達1億歐元,令其成為世界上最大規模參與式預算項目之一。與無錫不同的是,巴黎的案例更注重居民在提案和投票部分的參與:任何在巴黎居住的人,不論年齡和國籍,都可以提案和投票。正因如此,當地無論在提案數目還是範圍上均屬於世界前列。單是2016年,當局就收到約3,200份市民提案,其涵蓋的範疇包括了綠化環境、道路改善等地區議題,但也不乏針對社會問題如露宿者權益,以至氣候變化等國際大事的提案。

這種開放式的參與式預算固然能夠激起市民對公共開支運用的討論與想象,但亦為政府帶來不少行政負擔。僅是為了評估市民提案的可行性,巴黎市政府便要調派300名公務員協助這方面的工作。除此之外,由於每位市民都能夠提案,他們的建議往往有不少重叠之處。在2016年收到的3,200份提案中,經過可行性評估和整合類似的方案後,僅剩下219份供市民投票。然而,即使工作量增加了,這卻有助一些可能與社會出現斷層的公務員藉此多認識普羅大眾。

這兩個例子反映了參與式預算在不同文化背景、公民特色和管治制度等情況下都能有不一樣的體現。在無錫,參與式預算可算是一種諮詢機制,讓市民能夠對社區提出意見,再由專業人士(如:政府官員)將這些意見實現為最可行和最有效益的方案。在巴黎,參與式預算則是更像一種執行機制,讓市民能夠自由決定如何使用公共開支,即使他們支持的方案未必是最有效益的。
 

香港彩福邨的參與式預算

回到香港,我們要思考的是如何讓參與式預算發揮其功效的同時,能夠靈活融入本地的環境。區議會層面的參與式預算依然令人期待,但地區行政上除了有區議會,其他角色諸如互助委員會也是推動參與式預算的重要力量。因此,今年首季,MWYO青年辦公室將於香港一條公共屋邨 — 彩福邨試行有關計劃。這可能是首次利用公帑的參與式預算,但究竟它將如何落實,對地區發展和居民社區參與又有何革新意義?這個專題系列的下一章會再詳細探討。
 

2021年2月2日原文刊於《信報》
 


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