打擊校園欺凌 政府有責

年頭爆出多宗校園欺凌事件,引起社會各界廣泛關注。討論餘溫未過,教育局早前再透露有關校園欺凌的數據,資料顯示,17-18年度一共錄得202宗校園欺凌案,數量較16-17年度急增六成。多年來,教育局雖有就着校園欺凌的問題,為學校提供指引及教學資源,但校園欺凌的情況依舊嚴重,本文將剖析現時校園欺凌防治工作的三個問題,並為政府提供短期及中長期的政策建議。

監管不足 法例過時

香港現時未有特定應對校園欺凌及網絡欺凌的法例。缺乏法例上的支持,令防治校園欺凌的工作事倍功半,亦間接引致另外兩個問題:意識不足可歸咎於没有法定定義;執行不力或因未有釐清教育機構的責任。雖然現時政府有為學校提供各種指引和資源,協助學校推行防治欺凌的措施,但由於没有法例上的支持,這些工作只會事倍功半,並不足以構成全面的防治欺凌策略。

在網絡欺凌的個案中,特別顯出法例不足及過時的地方。以《個人資料(私隱)條例》為例,該法例有時會被用來處理網絡欺凌個案,但條例的原意是監管個人資料的收集和使用,因此實際執法時會要求受害者指證施害者的真實身份。而網絡欺凌的其中一個特點,正正是難以辨認欺凌者的身份,要以《個人資料(私隱)條例》保障網絡欺凌的受害者,難度可想而知。

意識薄弱 未有法定定義

在香港,社會大眾一般都不太了解構成校園及網絡欺凌行為的條件及惡果,特別是對青少年精神健康及長遠發展的影響。很多成年人,包括家長與教師會認為欺凌行為只是學生之間普遍的嬉戲,不會引致嚴重的後果,到發生意外時才知道太遲。

社會意識不足的其中一個原因,是因為香港對欺凌行為未有一個法定的定義,令某些欺凌行為,特別是不具刑事成份的欺凌事件,例如言語欺凌、排斥,及某些網絡欺凌,相對更難被重視、識別及處理。2017年香港大學就曾發生兩宗疑似欺凌的事件,有學者指出兩宗事件同屬欺凌行為,但校方卻稱「事件不涉及任何欺凌成份」,反映出持份者對「欺凌」的理解不一。

執行不力 缺乏法定責任

由於學校現時没有法律上的責任去上報校園欺凌事件,學校未必會自發性知會公眾甚至有關的家長。在現時的通報機制下,政府及大眾是否全面了解實際的欺凌情況,值得商榷。

執行不力也反映在處理及預防校園欺凌方面。在2017年底爆出的一單欺凌案中,受害的小一學生被發現耳朵內塞有擦膠粒,需要進行手術治療。涉事的校長事後承認,事件發生前曾收到受害學生家長的投訴,但由於當時有其他更重要的事情要處理,故在初期未能及時察覺及處理事件,最終釀成嚴重後果。

教育局在今年2月回覆議員時指出,一直有要求所有學校正視校園欺凌並採取積極的措施,亦有向學校提供各種通告、指引、建議和培訓。惟上述個案顯示,由於現時未有法律去釐清教育機構的責任,學校未必會將校園欺凌視為需要優先處理的事項,因而減低了教育局工作的效果及影響力。

防治校園欺凌 不能單靠「零容忍」

在近月發生的多宗校園欺凌事件中,政府一再強調當局對任何形式的欺凌行為採取「零容忍」政策。然而綜觀各宗欺凌案,依然顯示出監管不足、意識薄弱、執行不力的問題,而箇中的原因,不離法例支持不足的問題。不少海外學者及研究都指出,要有效應對欺凌問題,立法與政策兩者缺一不可。香港現時雖有不少相關的行政及政策措施,但長遠而言,仍有必要探討應否就欺凌問題立法,進一步完善現有的制度及機制。以下為我們對政府的短中長期建議。

短期建議:成立關注學生欺凌的工作小組

政府政策講求實證為本,故在進一步立法前,有必要先了解現況及識別問題。就此,我們建議政府成立關注學生欺凌的特別工作小組,探討適切的政策建議,並協助進行立法的事前工作。

工作小組的主要工作應包括:(一)提高公眾對校園欺凌的關注及意識;(二)協調校園欺凌數據收集,了解持份者的意見;(三)檢討現行的法例及政策措施;以及(四)促進有關欺凌的研究。其後,工作小組將向政府提交報告,就長遠立法向政府提出有關的建議,以及其他政策措施。

工作小組可參考海外的經驗,例如在數據收集方面,能仿效美國及挪威政府的做法,除了依賴學校的自發匯報之外,亦透過學生問卷調查,直接向學生了解校園欺凌的真實情況。工作小組亦應重新檢視現有的法例及政策,以識別現時校園欺凌工作的潛在挑戰與不足。另外,亦可參考澳洲的經驗,設立基金資助本地的欺凌研究,增進對欺凌問題的了解。

中長期建議:就校園欺凌立法展開公眾諮詢及進行立法

政府應根據工作小組的研究及檢討結果展開公眾諮詢,尋求社會對立法的共識。所有相關的持份者,包括家長、老師、校方、學生、社工,以至廣大市民,都有就議題表達意見的權利。

根據海外經驗,有關校園欺凌的法例,一般會包含以下三項要素:(一)校園欺凌和網絡欺凌的法定定義;(二)教育機構的責任;及(三)申訴及補救機制。

一、校園欺凌和網絡欺凌的法定定義

各地政府為校園欺凌立法時,都會就欺凌行為設立法定的定義。該定義應盡量與本地研究人員和學者通用的定義一致,確保持份者對定義有足夠的了解。除了是概念上的定義之外,亦應包含可操作的定義(operational definition),讓相關部門更有效應用該法例。例如在美國麻省,當地法例除了就欺凌行為提供槪念上的定義之外,亦有具體列出五項分別能構成欺凌行為的條件,確保法例能更有效及容易執行。

二、教育機構的責任

綜觀各地有關校園欺凌的法例,不少都有清楚列明教育機構的角色及責任,特別在預防與處理方面。當然,在進一步加重教育機構的責任之前,有必要確保政府在政策與財政上有為它們提供足夠的支援。

在預防方面,有關法例應要求所有學校採取適當行動,包括設立有助定期檢視欺凌狀況的工具,以全面推行以實證為本、與時並進的防治欺凌計劃;在處理方面,則應明確要求學校按既定程序匯報及跟進欺凌事件,並以行政手段,懲罰隱瞞及處理不當的機構。以加拿大安大略省為例,當地法例要求學校為學生設立預防以及處理校園欺凌的計劃,同時亦要培訓老師及其他教職員,增加他們應對校園欺凌及保持良好校園氣氛的能力。

三、申訴及補救機制

在申訴機制方面,任何牽涉於欺凌事件的人士,將可就校方的處理手法進行申訴。收到投訴後,獲政府授權的特定組織將會就着申訴的內容展開調查,並有權決定是否對學校施以行政處罰。

而在補救機制方面,該特定組織將有權力透過行政措施保護受害人,例如將欺凌者與被欺凌者隔離、要求互聯網服務供應商將涉及網絡欺凌的資料移除;若該供應商拒絕移除相關的資料,特定組織可協助受害人尋求法律上的幫助。紐西蘭的法例,就清楚列明移除網絡欺凌內容的程序,當中涉及被欺凌者的權利,以及網絡服務供應商與欺凌者的責任。

設立「校園欺凌法」 保障學生安全成長

校園欺凌,一單也嫌多。要有效防止及處理校園欺凌,必需透過法例及政策雙管齊下,讓兩者相輔相成,進一步完善機制,令現有的資源能更有效地運用。

當然,立法需要長遠的準備工作,亦須先尋求社會共識。因此在短期,政府應成立關注學生欺凌的工作小組,了解現況、識別問題,為政府下一步的工作提供建議。至於在中長期方面,則應展開公眾諮詢,考慮就欺凌問題立法,嘗試解決現有的問題。立法可循三先方面思考,包括:為校園欺凌和網絡欺凌確立法定的定義、釐清教育機構的責任,以及設立申訴及補救機制等。

無可置疑,立法將是艱辛而長遠的工作,但行動勝於空想,為了讓下一代能在安全的環境下成長,實有賴社會各界的參與及討論,以及政府的重視,共同向着目標踏出第一步。